Gemeenten samen met inwoners aan de slag met de omgevingsvisie

Participatie is een belangrijke pijler onder de Omgevingswet. Het maken van een omgevingsvisie gebeurt dus per definitie in nauwe samenwerking tussen gemeente en inwoners. Simone Diegenbach begeleidde verschillende gemeenten bij het maken van hun omgevingsvisie (Hoeksche Waard en Noordwijk). Gemeente Hilversum hielp ze bij het maken van een rapport dat als basis diende voor een omgevingsvisie. En ze begeleidde gemeente De Bilt met haar visie op wonen. Zij maakte in alle gevallen het participatietraject van dichtbij mee. Ze zag aanvankelijk vaak een afstand tussen de gemeente en bewoners en soms zelfs wantrouwen. Langzaam maar zeker groeiden ze naar elkaar toe. De gemeente Hilversum is daarvan een goed voorbeeld.

Hoe begin je een participatietraject?

Diegenbach: 'Grootschalig en met enkele algemene vragen. Bijvoorbeeld: Wat gaat goed in uw gemeente? Wat kan er beter? Daarop kunnen mensen dan ook online reageren. Zeker een vraag als 'Wat voor soort gemeente willen we zijn?' geeft mooie antwoorden die echt op visieniveau zitten.'

Duizenden reacties

Ook andere soorten bijdragen zijn opgehaald. 'In Hilversum deelden we kaartjes uit op straat, waarop de vragen stonden. In een andere gemeente gingen we met een bus langs de kernen om antwoorden op te halen. Samen met de online antwoorden sla je zo de eerste slag en heb je vaak duizenden reacties per gemeente. Bovendien: deze fase fungeert ook als een soort ‘warming up’ om daarna de groepen betrokken inwoners bij elkaar te krijgen.'

Mensen kunnen vervolgens hun eigen, persoonlijke visie op de leefomgeving indienen. Diegenbach: 'Dat mag vormvrij, op papier, online, lange visiestukken of oneliners, het kan allemaal. Ik heb meegemaakt dat mensen met een tapijtje naar het gemeentehuis kwamen en dan daar speelgoedautootjes op zetten om een verkeersituatie uit te leggen. Heel verhelderend! Anderen hadden een complete fotopresentatie bij zich van situaties in de gemeente die ze als voorbeeld zagen voor andere plekken.’

Deze ronde levert doorgaans enkele honderden bijdragen op. Daar haalt de gemeente vervolgens de rode draden uit, samen met het ingehuurde redactiebureau en met inwoners. ‘Dat resultaat wordt vervolgens teruggelegd in het stadsdebat. Dan komen de echt actieve inwoners bovendrijven.'

Kerncentrale

In het stadsdebat worden de ideeën nog eens flink bediscussieerd. 'Vaak zie je dat inwoners er samen uitkomen. Zo was er een voorstel voor een kleine kerncentrale in een gemeente. Een risicovol plan uiteraard, je zag de medewerkers van de gemeente schrikken. Maar op zich is het niet verboden om het idee in te dienen. Doordat inwoners met elkaar in gesprek gingen hierover, ging het plan uiteindelijk in goede harmonie van tafel.'

Na het stadsdebat start het schrijven van de omgevingsvisie. In Hilversum doen medewerkers van de gemeente dat. Diegenbach: 'Het is dan zaak om zoveel mogelijk input van de bewoners erin terug te laten komen. Zodat mensen zich erin herkennen.'

Daarna moet de gemeenteraad instemmen met de omgevingsvisie. 'Dat zijn vaak interessante momenten, een raad zegt namelijk lang niet altijd meteen ja. Ik heb in een gemeente gezien dat politieke partijen amendementen indienden tegen het visiestuk. Maar vervolgens gingen deze amendementen in de daarop volgende discussie van tafel, met het argument 'dit is wat bewoners willen, dus daar hebben we ons als gemeente aan te houden'. Dat is toch winst voor het democratisch proces.'

Weerstand tegen gemeente

Een omgevingsvisie zet je niet in een paar weken in elkaar. Diegenbach maakte trajecten mee van anderhalf, soms 2 jaar voordat er een besluit in de raad mogelijk was. Wat viel op gedurende die periodes? ‘Ik schrok aanvankelijk van de weerstand die er was bij inwoners tegen hun gemeente. Ze zien de gemeente helemaal niet als een partner, maar eerder als een soort vijand die allemaal plannen over hen uitstort.'

Dat herkent Eric Bakker, projectleider Omgevingsvisie bij de gemeente Hilversum. 'In Hilversum was de sfeer in eerste instantie negatief, na de aankondiging van een onderzoek naar de bouw van mogelijk 10.000 woningen, als bijdrage aan de woningbouwopgave voor de Metropool Regio Amsterdam (MRA). Dat schoot veel bewoners in het verkeerde keelgat. Er zijn toen tientallen bewonerscomités tegen in het geweer gekomen. Deze hebben zich verenigd en zijn zo het participatietraject ingestapt. De participatie rond de omgevingsvisie kwam zo op het oog synoniem te staan voor de strijd over de woningbouw.’

Meije Gildemacher is inwoner van Hilversum en deelnemer aan de gesprekken: 'Al snel konden we de gemeente duidelijk maken dat inwoners helemaal niet tegen het bouwen van woningen zijn. Die zijn immers hard nodig. Ook in Hilversum is een schrijnend tekort. Het ging ons alleen om het tempo en de concentratie van de woningen. In de MRA-plannen zagen we bij wijze van spreken al een grote, eenvormige wijk van 10.000 huizen verrijzen. Maar dat hoeft helemaal niet. Het kan ook heel verspreid en in een gematigd tempo.' Bakker: 'Dat is ook zoals de samenleving de raad heeft geadviseerd: woningen in het groen, in een gematigd tempo bouwen, slim verspreid en een hoeveelheid waar behoefte aan is in Hilversum.'

Leken de gesprekken aanvankelijk vooral over woningbouw te gaan, al snel verbreedde de agenda zich naar allerlei onderwerpen die met de leefomgeving te maken hebben. Zo kwam het totale palet van de omgevingsvisie toch in beeld. Gildemacher: 'Er is over verkeersdoorstroming gesproken, over groenvoorziening, over openbaar vervoer, noem maar op. Zo hebben we samen voldoende uitgangspunten en vooral vertrouwen gecreëerd om tot een gedragen omgevingsvisie te komen.'

Brug geslagen

Dat vertrouwen is de grote winst van het traject, denkt Gildemacher. 'Misschien is het verkleinen van de afstand tussen inwoners en gemeente wel belangrijker geweest dan het formuleren van exacte uitgangspunten voor een omgevingsvisie.'

Op dit moment zijn medewerkers van de gemeente druk met het schrijven van de omgevingsvisie. Gildemacher: 'We moeten natuurlijk nog even afwachten wat daaruit komt. En of de inbreng van bewoners wel echt serieus is meegenomen. Maar ik denk dat er een goede basis ligt.'

Loslaten

Diegenbach zag bij meerdere gemeenten hoe partijen naar elkaar toe groeiden. 'In eerste instantie had men bijvoorbeeld sterk de neiging om kaders mee te geven. Waar gaan we het met inwoners wel of juist niet over hebben? Men was bang dat inwoners een heel andere richting in zouden slaan dan het bestaande beleid voorschrijft. Maar die vrees bleek ongegrond. De inbreng vanuit de bewoners botste nergens met het bestaande beleid, maar zorgde vooral voor nuanceringen.'

Ambtenaren hebben in dit proces een faciliterende rol. Maar dat is voor hen zeker wennen. Daar kunnen nog flinke stappen in worden gemaakt. Diegenbach: 'Ambtenaren gaven bijvoorbeeld het bestaande beleid aan inwoners mee, om te lezen als een soort 'huiswerk'. Maar niemand van de inwoners las dat. Die gaven gewoon hun eigen mening.’

Verschillen en vertrouwen

Uiteraard waren er grote verschillen tussen deelnemende inwoners. Diegenbach: 'Zo vonden sommige inwoners hun inbreng belangrijker dan die van andere inwoners. Bijvoorbeeld omdat ze onderdeel waren van een adviesteam, deskundig waren op een bepaald gebied of directeur van een bepaalde organisatie. Je moet waken voor dergelijke 'boven'- en 'onder' inwoners. De een brengt een uitgebreide visie in, de ander een oneliner. Alle inbreng is van gelijke waarde, dat is een belangrijk uitgangspunt.’

De 4 gemeenten waar Diegenbach werkte, zijn er uiteindelijk allemaal uit gekomen met hun inwoners. 'De trajecten laten zien dat er eerst vertrouwen moet zijn, voordat er moeilijke keuzes mogelijk zijn. Dat kost tijd, maar levert een belangrijke basis voor goede samenwerking in de toekomst. Zo kan de verplichte omgevingsvisie onder de nieuwe Omgevingswet leiden tot succesvolle voorbeelden van hoe overheid en samenleving elkaar opnieuw weten te vinden.'

Meer weten over de omgevingsvisie en participatie?

Neem een kijkje in de Inspiratiegids participatie op de IPLO-website. Of lees over de ervaringen van anderen in de praktijkverhalen op de website van Aan de slag.