Blog: Integrale afweging met sectorale waarden

In Binnenlands Bestuur van 26 februari jl. stond een interview met Fred Kistenkas, universitair docent in Wageningen. In zijn ogen dreigt de Omgevingswet een fiasco te worden. Hij voert 2 argumenten aan. De eerste is dat integrale afweging niet samengaat met sectorale toetsing. De tweede is dat er meer rijksregie nodig is. Over dit laatste onderwerp, dat politieke keuzes vergt, heb ik in mijn vorige blog opgemerkt dat de Omgevingswet daarin niet in de weg staat. Ik beperk mij nu tot het eerste argument. Overigens hebben de hoogleraren Co Verdaas en Friso de Zeeuw al eerder gereageerd.

Óf sectorale toetsing óf integrale afweging?

Volgens Kistenkas is het óf sectorale toetsing óf integrale afweging. Hij baseert zich daarbij op een evaluatierapport uit Nieuw-Zeeland van de daar geldende wet, die kenmerken heeft van de Omgevingswet. Hij las in het rapport dat de gemeenten alleen nog maar belangen hoefden af te wegen. Daarbij waren waarden als biodiversiteit en waterkwaliteit de grote verliezers. Er moeten in Nieuw-Zeeland volgens het rapport weer keiharde bottom lines komen voor dergelijke milieuwaarden.

Aha! Blijkbaar waren er in die wet in Nieuw-Zeeland geen harde normen opgenomen. En kon worden volstaan met ‘alleen nog maar belangen’ afwegen. Uit de evaluatie blijkt dat het centrale begrip ‘duurzame ontwikkeling’ richting duurzaamheid en richting (economische) ontwikkeling kon worden uitgelegd. Tja. Op die manier kon de lokale overheid blijkbaar elke keer de bereikbaarheid, de werkgelegenheid of een woningbouwproject net wat belangrijker vinden dan de milieuwaarden.

Er is een cruciaal verschil tussen de wet uit Nieuw-Zeeland en de Omgevingswet

Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl)

Een dergelijke invulling van het begrip integrale afweging is in Nederland natuurlijk ondenkbaar. Wij hebben nu en straks onder de Omgevingswet al lang de bottom lines waar ze in Nieuw-Zeeland kennelijk behoefte aan hebben. Het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl), 1 van de AMvB's (algemene maatregelen van bestuur) onder de Omgevingswet, staat er vol mee. Het bevat bijvoorbeeld omgevingswaarden voor luchtkwaliteit, oppervlaktewateren, grondwaterlichamen en voor drinkwater.

Recent is aan de omgevingswaarden voor luchtkwaliteit die voor stikstof toegevoegd, ter bescherming van Natura 2000-gebieden. Het besluit bevat ook regels die rechtstreeks komen uit de huidige sectorale wetten, bijvoorbeeld op het gebied van natuur en cultureel erfgoed.

Op nationaal niveau vloeit veel van dergelijke harde normering voort uit Europese regelgeving. Daarnaast bevat het Bkl ook nationale normering, zoals grenswaarden voor bodemkwaliteit, geluid en trillingen.

Rapport: Behoud het geïntegreerde karakter van de wet

Ook het gemeentelijk omgevingsplan en de verordeningen van provincie en waterschap kunnen of moeten harde eisen voor milieuwaarden bevatten. De vergelijking die Kistenkas maakt tussen de Omgevingswet en de wet van onze aardse tegenpolen, is dus op dit cruciale onderdeel onjuist. Jammer dat dit in het interview onvermeld blijft. Dit geldt ook voor de eerste aanbeveling uit het evaluatierapport van Nieuw-Zeeland: behoud het geïntegreerde karakter van de wet. Terwijl het interview suggereert dat de wet in de vuilnisbak zou verdwijnen.

Integrale afweging niet altijd eenvoudig

Toch zou Kistenkas een punt hebben, als sectorale toetsing en integrale afweging elkaar inderdaad niet zouden verdragen. Dat is echter onzin. De integrale afweging onder de Omgevingswet houdt in dat vanaf het begin van het besluitvormingsproces, alle relevante belangen op tafel liggen. En dat van elk belang wordt geïnventariseerd welke regel ervoor geldt.

En dan blijkt bijvoorbeeld dat de beoogde woningen, gelet op de bepalingen uit het Bkl over geluidhinder, alleen gebouwd mogen worden als alle mogelijke maatregelen getroffen zijn om het geluid te beperken. En dat voor het stuk waar vroeger een fabriek stond, de bodem moet worden gesaneerd. En dat natuurwaarden eisen stellen aan de infrastructuur.

Ook veiligheid, gezondheid en de omgevingskwaliteit zullen eisen met zich meebrengen. En wellicht bevat het omgevingsplan bepalingen over zonnepanelen op daken, of innovatieve vormen van verwarming. De integrale afweging wordt dus ingekaderd door sectorale bottom lines. De tegenstelling die Kistenkas creëert, is er niet. Mijn conclusie is dat van de kern van het betoog van Kistenkas niets over blijft.

Op 1 punt deel ik zijn mening: de integrale afweging onder de Omgevingswet zal niet altijd eenvoudig zijn. Echter, door naast de ambtelijke deskundigen, ook bewoners, bedrijven en maatschappelijke organisaties van meet af aan te betrekken (participatie), heb je veel creativiteit en kennis aan tafel. De zoektocht naar oplossingen en win-winsituaties kan dan tot mooie, gedragen resultaten leiden.