Foto Beeldbank LCNK (Landelijk Communicatie Netwerk Klimaat)

De Omgevingswet en de RES: ‘Zoek elkaar op, want samen kom je verder’

Hoe veranker je de afspraken uit het Klimaatakkoord en de Regionale Energiestrategie (RES) in de instrumenten van de Omgevingswet? Daarover spraken we Gerrie Fenten en Maarten Engelberts van het Nationaal Programma RES (NP RES).

Gerrie Fenten
Gerrie Fenten, thema-expert ruimte voor het Nationaal Programma RES (NP RES)
Maarten Engelberts
Maarten Engelberts, thema-expert ruimte voor het Nationaal Programma RES (NP RES)

Het Klimaatakkoord en de RES

In het Nederlandse Klimaatakkoord is vastgelegd dat we in 2030 met elkaar de helft minder CO2 uitstoten dan we in 1990 deden. Als onderdeel van de afspraken in het Klimaatakkoord werken 30 energieregio’s – samenwerkingsverbanden van gemeenten, provincies, waterschappen en maatschappelijke partners – een Regionale Energiestrategie (RES) uit. Samen moeten de 30 regio’s zorgen dat in 2030 in Nederland zo'n 35 terawattuur duurzame elektriciteit wordt opgewekt. Ter vergelijking: het totale Nederlandse energieverbruik ligt rond de 120 terawattuur, ofwel 120 miljard kilowattuur per jaar. 

Om dat voor elkaar te krijgen, onderzoeken de energieregio’s hoe en waar die duurzame elektriciteit op land, uit zon en wind, het beste kan worden opgewekt. Waar is ruimte, en hoeveel? Kunnen de windmolens en zonnepanelen worden aangesloten op het energienetwerk? Zijn de plekken maatschappelijk gezien acceptabel en financieel haalbaar? In de RES’en beschrijven de energieregio’s elk hun eigen keuzes. Daarbij is veel ruimte voor de inbreng van burgers en maatschappelijke organisaties.

In de RES 1.0, die in 2021 gereed was, geven de RES-regio’s aan welk deel van de ambitie van 35 TWh ze willen realiseren en op welke plekken ze dat willen doen. Hiervoor zijn ‘zoekgebieden’ aangemerkt: mogelijk geschikte locaties voor bijvoorbeeld windturbines en zonneweides. Op dit moment werken de regio’s toe naar de RES 2.0, die medio 2023 klaar moet zijn. Hierin beschrijven ze welke stappen ze hebben gezet om het opwekken van duurzame energie te realiseren. In dit kader moeten de regio’s ook de zoekgebieden verder onderzoeken en concretiseren.

'Het programma kan bij regionale afspraken een nuttige tussenstap zijn tussen de omgevingsvisie en het omgevingsplan'

Ruimtelijke opgave

Het is een ruimtelijke opgave van formaat: voor een duurzaam energiesysteem is nu eenmaal meer ruimte nodig dan voor een fossiel systeem. “Nederland wordt er niet groter op, we kunnen de grenzen niet oprekken,” zegt Gerrie Fenten, thema-expert ruimte voor het Nationaal Programma RES (NP RES).

Bovendien is de energietransitie niet de enige maatschappelijke opgave die in diezelfde fysieke leefomgeving moet worden gerealiseerd: 'We hebben de komende jaren heel veel woningen te bouwen, er moeten bedrijventerreinen bij, de infrastructuur moet op een aantal plekken worden uitgebreid. En daar komt die andere infrastructuur – die voor energie, in de vorm van opwekkingseenheden, kabels, leidingen en schakelstations – nog bij. Daarmee zie je dat de energietransitie gaat concurreren met andere opgaven die ruimte vragen. Het gaat om urgente opgaven; dat betekent dat we keuzes moeten maken, maar óók dat we moeten proberen om opgaven te combineren.'

'Je ziet bijvoorbeeld dat veel gemeenten nu kiezen voor het aanleggen van zonnevelden. Maar als je zonnepanelen plaatst, kunnen er niet altijd ook nog koeien lopen of akkerbouwproducten verbouwd worden, zoals bijvoorbeeld peren. Terwijl op veel plaatsen de landbouw moet extensiveren. Op het moment dat je een veel integralere afweging maakt, worden er misschien wel andere keuzes gemaakt. Onder windmolens kunnen bijvoorbeeld wél koeien lopen of producten verbouwd worden.'

De instrumenten van de Omgevingswet

In het verbinden van de energietransitie met andere maatschappelijke opgaven en het maken van keuzes hierin speelt de Omgevingswet een belangrijke rol, zegt Fenten. Het instrumentarium van de wet is nodig om de RES-doelstellingen te verankeren: 'We hebben afgesproken dat alle zonnepanelen en windmolens én de bijbehorende infrastructuur in 2030 gerealiseerd moeten zijn. Want anders kunnen we niet voldoen aan de doelstellingen. Als je terugredeneert, betekent het dat hiervoor uiterlijk in 2025 omgevingsvergunningen afgegeven moeten worden. En om dat te kunnen doen, moet je eerst een zorgvuldige ruimtelijke afweging gemaakt hebben.'

Dat afwegen van al die verschillende opgaven en belangen doen gemeenten en provincies als zij de omgevingsvisie, de provinciale omgevingsverordening en het gemeentelijke omgevingsplan opstellen. Zo is de omgevingsvisie het instrument om de ambities voor de opwek van duurzame energie – en de aanpassingen van de bijbehorende infrastructuur die daarvoor nodig zijn – vast te leggen. En vooral ook: om dit in samenhang met andere opgaven te doen. Maarten Engelberts, net als Fenten als ruimte-expert betrokken bij NP RES, verheldert: 'Denk aan woningbouw, stikstofvraagstukken of bodemdaling.' Vanwege het integrale karakter van de omgevingsvisie komen tegenstrijdige ruimteclaims op tafel, maar kunnen er juist ook kansrijke verbindingen ontstaan.

Engelberts: 'In het omgevingsplan kan de gemeente vervolgens werk maken van de juridische verankering van de ambities uit de omgevingsvisie, door middel van regels voor de fysieke leefomgeving. Dit moet de gemeente dan onder andere in samenhang met de provinciale verordening doen, die ook regels bevat voor bijvoorbeeld het inpassen van zonnevelden of windturbines. En uiteindelijk maak je dan de stap naar de omgevingsvergunning.'

Het instrument ‘programma’

Ook het instrument ‘programma’, het niet-verplichte, flexibele instrument dat je onder meer kunt gebruiken bij de uitwerking van thema’s en gebieden, kan worden ingezet om de RES-doelen regionaal verder uit te werken. Op welke manier, en welke kansen dat biedt, is in 2021 samen met een viertal energieregio’s – Drechtsteden, Hart van Brabant, Noord Veluwe en Noord-Holland Noord – verkend. Het NP RES was opdrachtgever van de verkenningen. 'Het programma kan bij regionale afspraken een nuttige tussenstap zijn tussen de omgevingsvisie en het omgevingsplan', vertelt Fenten. 'Het biedt de mogelijkheid om op regionale schaal voorwaarden en kaders voor de uitvoering te verkennen, voordat je dit als gemeente weer in een juridisch document vastlegt.'

Zo kan het programma een brug vormen tussen de regionale RES en de provinciale en gemeentelijke instrumenten.

De RES is een regionale samenwerking, met ambities voor grotere gebieden die veelal gemeentegrenzen overschrijden. Voor gemeenten kan het daarom waardevol zijn om die ambities gezamenlijk uit te werken in een regionaal programma. Zo kan het programma een brug vormen tussen de regionale RES en de provinciale en gemeentelijke instrumenten. Engelberts, die de verkenningen mede begeleidde, legt uit: 'Neem nou de regio Hart van Brabant, waar wordt gezegd: we hebben alle gemeentegrenzen weggepoetst, want we willen een regionaal energienetwerk waarbinnen we de grote afnemers en aanbieders met elkaar verbinden. Dan heb je een concept dat je bovengemeentelijk met elkaar wilt uitwerken, maar dat straks nog wel ergens moet landen in de fysieke leefomgeving. Het programma bleek een hele handige manier om die vervolgstap te zetten.'

'En in Noord-Holland Noord bleek dat netbeheerders op basis van het instrument ‘programma’ in een eerder stadium betrokken konden worden, en konden starten met het  gebiedsgericht voorbereiden van investeringsbeslissingen', vervolgt Engelberts.

'Netbeheerders gaan eigenlijk pas investeren op het moment dat het bestemmingsplan – of straks: het omgevingsplan – gereed is, want dan hebben ze juridische zekerheid. Maar we hebben snelheid nodig, want het netwerk zit al op heel veel plekken vol, dus moeten de netten al eerder worden verzwaard. Onder het programma kunnen netbeheerders en decentrale overheden hier al afspraken over maken, die in ieder geval voldoende zijn om een planning te maken.'

'Ga als collega’s van ruimtelijke ordening, de Omgevingswet, en duurzaamheid en energie eens koffiedrinken met elkaar'

Samenwerken in de regio is cruciaal

De boodschap van Engelberts en Fenten is helder: de RES en de Omgevingswet zijn geen gescheiden werelden. Het is dan ook cruciaal dat betrokkenen bij de Omgevingswet en de energietransitie samen aan de slag gaan, vinden ze. Engelberts: 'De mensen van de Omgevingswet zijn nu zo druk bezig met het halen van de inwerkingtredingsdatum, dat ze bijna vergeten dat er nieuwe maatschappelijke opgaven zijn die je met die wet moet aanpakken. Energietransitie is één van die opgaven, en voor die energietransitie zijn  strakke deadlines afgesproken. Maar juist door samen te werken en je krachten te bundelen kun je heel ver komen.'

́Ga als collega’s van ruimtelijke ordening, de Omgevingswet, en duurzaamheid en energie eens koffiedrinken met elkaar', adviseert Fenten. 'En ga daarbij écht op zoek naar hoe je elkaar kunt helpen. Een voorbeeld: bij het opwekken van energie uit wind en zon wordt gestreefd naar 25% lokaal eigendom, om lokale inwoners en bedrijven te laten meedelen in de opbrengsten – erg belangrijk voor het draagvlak. De randvoorwaarden voor lokaal eigendom bij bijvoorbeeld windmolens, moet je verankeren in je beleid. In welk beleid kun je dat vastleggen? Daar moet je tijdens die koffie eens over doorpraten. Want misschien kun je die voorwaarden wel meenemen in de omgevingsvisie die je aan het ontwikkelen bent.'

Engelberts: 'De invoering van de Omgevingswet is uitgesteld, maar de deadlines van het Klimaatakkoord blijven gewoon staan. Neem dus de tijd en kijk: hoe kunnen we onze doelen samen bereiken? Zoek elkaar op, want samen kom je verder.'

Hoe zit het met de RES en de milieueffectrapportage ?

Goed om te weten: de Tweede Kamer heeft onlangs gevraagd in hoeverre het voor documenten van het RES-proces verplicht is een milieueffectrapportage (ook wel: plan-mer) uit te voeren.

Het advies van de werkgroep die dit uitzocht luidt: in bepaalde gevallen, bijvoorbeeld als het gaat om  een uitwerking van beleid of een of meerdere maatregelen bevat om doelstellingen voor de leefomgeving te bereiken, valt de RES onder het instrument ‘programma’. In zo’n geval kan een RES plan-mer-plichtig zijn.

Of dit zo is, verschilt per regio. Een MER geeft vroegtijdig inzicht in de gevolgen van de in de RES opgenomen ambities voor duurzame energie in de fysieke leefomgeving. Daardoor krijgen het milieubelang en de gevolgen voor natuur en landschap een volwaardige plek in de bestuurlijke besluitvorming over de RES’en én een vroegtijdige plek in het gesprek met onder meer inwoners en maatschappelijke organisaties.

Meer weten?

Video over Aquathermie

In deze serie laten we mensen aan het woord over urgente en maatschappelijke opgaven en mooie projecten in de praktijk. Deze keer is het onderwerp onder andere energietransitie en burgerparticipatie.