Gelderland experimenteert met projectprocedure

‘Met ongeveer 21.000 reizigers per dag is de spoorverbinding Winterswijk-Doetinchem-Arnhem een van de drukste regionale spoorlijnen van Nederland’, zegt Bruil. ‘De beoogde extra sneltrein slaat vanaf Doetinchem alle stations over. Dat scheelt 13 tot 20 minuten reistijd. De Achterhoek wordt daardoor beter bereikbaar.’
Om deze sneltrein mogelijk te maken anticipeert de provincie op de komst van de Omgevingswet. Daarvoor volgt ze de stappen van de projectprocedure (zie kader), die nodig zijn om een projectbesluit vast te stellen.

Van politieke wens naar start projectprocedure

Het dubbelspoor tussen Doetinchem en Arnhem is al sinds 1988 een politieke wens. Maar hoe kom je nu van zo’n wens tot de daadwerkelijke projectprocedure? ‘Onder de Omgevingswet begin je met een kennisgeving van het voornemen om een mogelijk project uit te voeren’, legt Bruil uit. ‘Die kennisgeving moet onder andere een omschrijving van de opgave bevatten. Het was ideaal geweest als we daar in 2018 al mee waren begonnen. De opgave hadden we dan breed geformuleerd, bijvoorbeeld: hoe gaan we slimmer om met de vele verbindingen en knooppunten die er zijn, waaronder de spoorverbinding Winterswijk-Arnhem. In plaats van de smallere huidige opgave, die al meer richting een oplossing gaat: we willen een dubbelspoor met een RegioExpres die rijdt van Doetinchem naar Arnhem. Die laatste opgave staat in onze omgevingsvisie en in het coalitieakkoord. Dus dat is de politieke opgave. Met die opgave zijn we de projectprocedure gestart. Maar onder de Omgevingswet zou je vanuit de bredere opgave aan de verkenning willen beginnen.’

Vroegtijdige participatie

De Omgevingswet stimuleert vroegtijdige participatie. Door verschillende belangen, meningen en alternatieven snel op tafel te krijgen kom je tot betere besluiten. De provincie Gelderland sorteert hierop voor. In oktober 2020 publiceerde zij een kennisgeving van het voornemen en een kennisgeving participatie, de eerste 2 stappen van de projectprocedure. Daarna volgde de verkenningsfase. Bruil: ‘We namen de omgeving meteen al goed mee, meer dan we onder de Wet ruimtelijke ordening zouden doen. Zo organiseerden we digitale informatiebijeenkomsten, ontwerpsessies en keukentafelgesprekken. En in 2021 lanceerden we een online PraatMee-omgeving, waarin omwonenden stippen op een kaart kunnen zetten om hun ideeën, aandachtspunten en zorgen kenbaar te maken.’

Verwachtingen managen

Wat leverden deze acties op? Bruil merkte dat het project in de hoofden van veel mensen al snel concreet werd. ‘Ze wilden bijvoorbeeld weten wanneer die extra trein er komt en hoeveel geluid dat gaat veroorzaken. Maar aan het begin van de verkenningsfase kun je die vragen nog niet beantwoorden. Je kunt dan alleen aangeven wat het geluid wettelijk maximaal mag zijn. Wij moeten als projectorganisatie leren hoe we hiermee omgaan. Maar ook de omgeving zal eraan moeten wennen dat de overheid met een plan of opgave komt waarvan het onduidelijk is hoe en zelfs óf het wordt uitgevoerd. Wat dan helpt is de verwachtingen managen en de kaders van het project goed aangeven. Vooral ook in beeld. Stel een concreet stappenplan op, maak een tijdlijn, gebruik plaatjes. En zeg ook heel duidelijk: we zijn pas aan het begin. Voordat de schop de grond in gaat zijn we een aantal jaren verder. En er is een reële kans dat het project niet wordt uitgevoerd. Of anders dan we nu voor ogen hebben.’

Haak op tijd een planoloog aan

In welk stadium word je als planoloog bij zo’n project betrokken? ‘Volgens de Wet ruimtelijke ordening was de projectleider pas veel later aan mijn bureau gekomen’, zegt Bruil. ‘Die zou dan al min of meer weten waar het dubbelspoor zou komen en waar de wissels moesten liggen en aan mij vragen om dat mogelijk te maken. Dan gaat het echt om de uitvoering van wat er al bedacht is. Omdat we nu al zoveel mogelijk in de geest van de Omgevingswet werken, hebben ze mij er eerder bij betrokken. Maar eigenlijk toch nog te laat. Als planoloog kan ik de relatie leggen tussen de opgave en de te volgen procedure. Ik kan aangeven welke informatie nodig is om keuzes te maken voor een goede start. Onder de Omgevingswet werk je vanaf het begin van het project integraal. Je maakt een afweging tussen verschillende belangen. Dus je moet vroeg nadenken over onderwerpen als veiligheid, recreatie, gezondheid en duurzaamheid. Daar moeten we als organisatie nog een cultuuromslag in maken. Beleid en uitvoering moeten elkaar al opzoeken als er in visies en coalitieakkoorden vage projecten of opgaven worden genoemd. Denk dan al na of het projectbesluit hiervoor moet of kan worden ingezet. En haak op tijd een planoloog aan.’

Wel of geen voorkeursbeslissing?

De volgende stap in de projectprocedure is de voorkeursbeslissing. Deze stap vormt de afsluiting van de verkenning. Voor een voorkeursbeslissing geldt een motiveringsplicht. Daar moet in staan hoe andere partijen bij het besluit betrokken zijn en wat de resultaten daarvan zijn. De voorkeursbeslissing is voor provincies niet verplicht. Bruil: ‘Op de voorkeursbeslissing kunnen zienswijzen ingediend worden, waar ik op moet reageren. In 2020 hebben we al zienswijzen op het voornemen ontvangen. In 2021 hebben we de PraatMee app gelanceerd. En ik start ook nog een mer-procedure om de gevolgen voor het milieu in beeld te brengen. Een extra formeel moment in de vorm van de voorkeursbeslissing biedt dan geen meerwaarde. De omgeving is en blijft op diverse manieren betrokken.’ Bruil geeft aan dat de voorkeursbeslissing wel nuttig kan zijn bij complexe of politiek- of omgevingsgevoelige trajecten met verschillende alternatieven. ‘Maar dat moet je dan al weten voordat je een kennisgeving publiceert. Als projectorganisatie moet je in een soort pre-verkenningsfase veel uitzoeken. Alleen het formuleren van de opgave is al een opgave op zich. Probeer zoveel mogelijk vooruit te denken.’

Sneller, mooier en beter

De laatste stap in de projectprocedure is het vaststellen van een projectbesluit. Als de Omgevingswet op 1 januari 2023 in werking treedt, dan is de provincie Gelderland goed voorbereid om een ontwerp-projectbesluit ter inzage te leggen en een projectbesluit te nemen. Welke tips heeft Bruil nog voor andere provincies die ook een projectprocedure willen starten? ‘Begin gewoon’, is haar advies. ‘Onder het oude recht kun je heel goed werken in de geest van de Omgevingswet. Wees niet bang en ga experimenteren. Kijk naar wat je nodig hebt als je plan na inwerkingtreding van de Omgevingswet een projectbesluit wordt. Onderzoek hoe je de participatie kunt vervlechten in je project. En kijk goed naar wie je meeneemt, besteed daar aandacht aan. Want het gaat niet om de participatie op zich, maar om het sneller, mooier en beter maken van je plan.’